完善环境权益交易立法， 明确监管机构权限

　　一是由全国人大常委会制定环境权益交易的法律或者由国务院制定相关行政法规， 提升环境权益交易的立法等级。欧盟碳排放权交易的蓬勃发展， 与奠定碳排放权交易法律基础的第2003/87/EC号指令具有较高立法等级是分不开的。在欧盟立法体系中， 指令具有较高立法等级与法律效力， 欧盟各成员国政府有义务确保本国的法律与欧盟指令协调一致， 与指令有冲突的成员国国内法都应取消或修改。

　　在我国《立法法》所确立的立法体系中， 全国人大及其常委会制定的法律以及由国务院制定的行政法规具有较高立法等级， 可以较为自由地设定行政许可、行政处罚、行政强制等法律措施， 权威性强。如果我国能够制定环境权益交易相关的法律或者行政法规， 那么现存的立法等级低、难以给予市场主体稳定预期， 开展碳金融活动面临合法性困境等问题均可迎刃而解。鉴于我国环境权益交易还处于试点过程中， 诸多问题亟待解决， 因此我国相关法律或行政法规可仅就环境权益交易的基本性、原则性问题予以规定， 再由各地根据实际情况颁布地方性立法进行落实。有关环境权益交易的地方性立法， 以各地人大及其常委会制定的地方性法规为佳， 地方政府制定的规章次之， 而不能单独以普通规范性文件为主要依据。

　　二是确保环境权益交易立法在总量控制、初始分配、转让交易各环节的规则安排具有一致性。欧盟通过第2003/87/EC号指令明确碳排放权交易的基本原则和主要规则， 而欧盟各成员国又负有使其国内法与欧盟指令保持一致的义务， 从而确保了欧盟碳排放权交易体系内交易规则的一致性。类似地， 我国也可通过中央立法， 即由全国人大常委会制定法律或者由国务院制定行政法规奠定环境权益交易的基本原则与主要规则， 从而为各地环境权益交易立法提供根本遵循。根据《立法法》的相关规定， 地方性法规、规章和规范性文件不得与上位的法律、行政法规冲突， 因此一旦制定环境权益交易的法律或行政法规， 可确保各地开展环境权益交易试点在大方向上不发生冲突。在具体操作层面， 可考虑采取各地立法机构联席会议、订立联合立法协议等合作形式， 确保操作层面的具体规则具有一致性。

　　就实体规则而言， 在总量控制环节， 应确保受碳排放总量控制的行业范围及纳入交易的碳排放门槛条件具有一致性。为减少分歧， 可以先将各地能够取得共识的行业纳入总量控制范围， 再遵循渐进路径逐步扩大。在初始分配环节， 应确保配额分配的方式具有一致性。根据国内外排污权交易的经验， 建议在试点阶段统一以无偿分配为主， 随着时间的推进与碳排放权交易市场的成熟， 再逐步转换为以有偿取得为主。在权利交易环节， 应确保交易规则具有一致性。在排污权交易的实施过程中， 为减少当事人的交易磋商成本， 提升市场的流动性， 往往采用标准化的交易形式， 如欧盟碳排放配额 (EUA) 交易主要采用标准化交易形式。在标准化交易的情况下， 须由各地立法对排污权交易的最小单位、最小交易量、报价单位、最小变动价位等内容予以明确并保持一致。

　　三是明确规定环境权益交易监管机构的市场准入监管权、信息披露监管权、调查取证权和违规处罚权。国外排污权等环境权益交易立法一般明确规定监管机构对交易的监管权限。归纳起来， 这些监管权限大致有市场准入监管权、信息披露监管权、调查取证权、违规处罚权四类[13]。市场准入监管， 旨在对进入环境权益交易市场的交易主体和交易对象进行必要的实现限制， 以维护市场主体的合法权益。信息披露监管， 意在对环境权益交易参与方是否遵守信息披露规定进行监督， 以减少信息不对称所造成的交易风险。调查取证权赋予监管机构对违规行为进行调查核实和搜集证据的权力， 为实施处罚提供前提。违规处罚权则赋予监管机构追究环境权益交易违规者法律责任的权力， 以维护良好的市场交易秩序。我国应借鉴国外立法经验， 从立法上明确规定环境权益交易监管机构在市场准入、信息披露、调查取证、违规处罚等方面享有的监管权限， 为环境权益交易监管机构依法履职奠定法律基础。