中国基层民主发展是中国式民主政治的重要体现。改革开放以来，中国基层民主经历了从农村到城市，从草根社会到基层政权，从执政党外到执政党内，以及从民主选举到民主治理的多维发展。这一趋势曾得益于中央宏观改革的决策以及中国政治制度内含的民众政治参与空间，也与基层群众政治权利意识的觉醒紧密相关，被视为“是人民当家作主最有效、最广泛的途径”。党的十八大以来，反复强调执政党必须坚持和加强对“民主”“法治”的领导，党的十九大报告明确“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证”。

　　文/黄卫平

　　深圳大学城市治理研究院教授

　　中国语境中的“民主”及“基层民主”

　　中国基层民主的发展曾引起国内外广泛关注，也是中国特色民主政治的具体探索形式。从国家制度设置来看，基层民主主要包括三个方面: 一是以村民委员会为组织形态的农村村民自治，二是以社区居民委员会为组织形态的城市居民自治，三是以职工代表大会为组织依托的企事业单位的职工自治。本文对中国“基层民主”做如下理解:所谓基层民主即 “基层”的“民主”。在中国，“基层”包括社会与政权两个层面。基层社会主要指通过城市的社区居民委员会和农村的村民委员会所体现的基层群众自治领域，也就是“草根社会”; 而基层政权则是指县及县以下的政权机关，包括县 (含设区的市辖区和不设区的市) 、乡两级的中共党委、人民代表大会和政府。

　　长期以来，中国执政党总体上认为：民主就是“人民当家作主”。而人民如何“当家作主”，则有特定的诠释，这也是近来中国政界、学界高度重视的社会科学“概念”的“定义权”。党中央的权威表述有如下几种。其一，肯定发展“民主”是中国的政治目标和核心价值。其二，认为中国坚持发展的是一种“中国特色的社会主义民主”，清晰地与西方国家那套“民主”制度划清界限。其三，明确这种“社会主义民主”制度就是“人民民主”。其四，强调中国共产党领导的人民民主制度在党和政府的实际运行中，实施的“根本组织制度和领导制度”就是“民主集中制”。其五，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

　　改革开放以来，党的十八大以前，中国改革最高决策层对发展社会主义民主政治的总体思路，是在坚持党的领导的前提下，以坚持和完善人民代表大会制度为重点，以发展基层民主为最广泛的实践和基础，以扩大党内民主来带动人民民主为总趋势。而人大制度、基层民主、党内民主这三个方面，也是相互关联、彼此交织、共同发展的。但是经过相当长时期的改革实践后，党的十八大以来，以习近平为核心的中国最高决策层，总结了以往中国民主政治发展的经验教训，特别是一些地方村民委员会选举、地方党代会选举、地方人大选举中贿选现象频出，开始重新校正中国民主政治的导向。在习近平明确“协商民主”是中国特色社会主义民主的特有形式和独特优势的同时，党中央在全面深化改革的决定中，继续“坚持和完善人民代表大会制度”，肯定了“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”;也肯定“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。

　　所以，本文所论述的中国基层民主是以上述内涵为基础的，主要指曾在“草根”社会(村委会、居委会)和基层政权(县乡两级党委、人大、政府)两个层面进行的一些探索，也包括民主选举与民主治理两个维度，并聚焦于1978年末中国改革开放以来基层民主的发展实践及其演进逻辑。

　　中国基层民主的进展与维度

　　(一)从农村村民选举到城市居民选举

　　1.村委会选举

　　农村基层民主的发展与农村经济结构的变化、国家的支持以及村民的参与有着直接的关联。从1979年广西壮族自治区开始，全国许多地方陆续出现了村委会之类的村民自治组织。农民的创造得到了国家的认可，1982年《宪法》确认了村委会作为基层群众自治组织的法律地位，1987年《村民委员会组织法(试行)》颁布执行。村委会选举成为中国基层选举民主广泛的实验，也成为村民政治参与的重要形式。随着村级选举竞争性程度的提升，日益明显的趋势是“能人”“富人”往往在村委会选举中占据优势地位。由此引发了关于“贿选”和“宗族势力”干扰等忧虑，这就给村级选举民主发展带来了严峻挑战。困扰村级选举发展的另一个因素是农村税费改革。

　　2.社区居委会选举

　　从制度设计而言，城市社区居民自治与农村村民自治被视为中国基层民主制度的两大基石。社区居委会是党领导下的社区居民实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。从城市基层民主发展进程来看，相对滞后于农村的村级选举。1982年，城市居民委员会作为基层自治组织被载入中国《宪法》。1989年颁布的《城市居民委员会组织法》对居委会选举做出明确规定，居委会组成人员由本地居民、户代表或者居民小组代表选举产生。社区居委会的直选，在借鉴村委会选举办法的同时又有所发展。但城市居委会选举的参与度和竞争性，总体上也低于农村的村委会选举。形成上述状况，有两个重要原因：一是党和政府对社区居委会选举高度谨慎，不少基层官员对居委会直选心存疑虑，担心失控;二是社区居委会与村民委员会相比，缺乏集体资产，因而与社区居民的利益关联度不高，社区居民特别是社区中的年轻人和上班族对社区选举普遍持冷漠态度。

　　党的十八以来，党中央开始放弃竞争性选举的探索方向，认为中国传统的自上而下选拔人才的方式更适应国情，更有助于巩固执政党的基层政权，从而在农村村委会和城市居委会选举中，不断加强党的领导。在这一政策导向的指引下，在中国现行压力型体制的实际操作中，必然层层加码，不少地方村、社区的两委选举结果，往往是党政一肩挑和交叉任职的比例高达90%甚至100%，从而保证实现组织意图。

　　(二)从草根社会到基层政权

　　1.乡镇长直选探索

　　在经历了20年的村民自治发展之后，中国乡镇长的直选改革一度在20世纪90年代末出现。村委会选举对于农民选举意识的提高与民主参与能力的培训，为乡镇长选举改革提供了基础性条件。与村委会选举相比，乡镇长的选举改革探索风险更高。这一改革实验遭遇到法律、制度乃至政治上一些难以逾越的障碍，并注定其无法单独前行。因此，单纯进行乡镇长选举改革实际上面临如下困境：一是政治困境——乡镇长选举改革有可能动摇执政党的绝对政治权威;二是社会困境——乡镇长选举改革有可能使农村的宗法势力、黑社会组织和其他恶势力乘机合法化; 三是制度困境——乡镇长选举改革与现行干部选拔制度和民主集中制具有内在矛盾。此外，在乡镇长直选改革的同时，乡镇还出现了乡镇共青团组织的直接选举以及县级党代会代表的直接选举。

　　2.基层人大代表竞选现象

　　人民代表大会制度是中国的根本政治制度。1979年颁布的《人民代表大会选举法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县(区)及以下的人大代表由选民直接选举产生。《人民代表大会选举法》还同时规定了基层人大代表的差额选举与预选原则。长期以来，选举人大代表的程序是一种确认式选举，即候选人由执政党通过酝酿、协商产生，其中的大部分由各级党政官员担任，还有一部分被当成政治荣誉指定给各行业中的先进人物和社会贤达，选举的开放度和竞争性受到严格限制。

　　(三)从执政党外到执政党内

　　作为中国唯一的法定执政党，中国共产党从中央到地方的各级国家机关设立了同级党委，发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。执政党在基层政权机关和基层自治组织也设立了党的组织，发挥政治领导的功能。根据《中国共产党章程》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，基层党组织领导人由党员大会或者代表大会差额选举产生，候选人提名则由上届党的委员会负责，并须经上级党组织审查同意或者提名主席团讨论确定。但是，随着村民自治和乡镇选举改革的推动，基层党组织领导的遴选机制开始面临现实的外部压力。为了响应提高基层党组织的民意基础，村党支部“两票制”选举和乡镇党委“公推直选”改革应运而生。

　　1.农村党支部“两票制”

　　“两票制”的出现与村民委员会直选对村党支部权威的侵蚀有关。所谓“两票制”选举，就是将村党支部成员换届选举分为“两次投票”：第一次为民意推荐投票，由全体村民而不仅限于村民党员来推荐村党支部初步候选人，再由党组织根据量化的民意基础，确定正式候选人;第二次为党员正式投票，即召开全村党员大会，通过无记名投票在候选人当中选举出党支部的正式组成人员。

　　2.乡镇党委“公推直选”

　　随着乡镇长直选试点的铺开，乡镇政权也遇到了与农村“两委”冲突的相似矛盾。只是推行乡镇长直选，可能提高了乡镇长的量化民意基础，也可能导致乡镇党委的权威衰减。在这一背景下，乡镇长选举改革转而发展为乡镇党委的“公推直选”。“公推直选”是在“两票制”基础上的一种发展。实际上大致由三大步骤组成：第一，由广大党内外基层群众“公开推荐”初步候选人，即采取党内外公开推荐的方式产生乡镇党委委员的候选人初步人选;除了组织推荐之外，允许符合资格的党员个人自我推荐，党员与党外群众联名推荐等多种渠道。第二，由党领导的选举主持机构进行“组织考察”，根据量化的民意，对民众“公开推荐”的初步候选人进行资格审查、组织考察、民主评议、领导酝酿，确定正式候选人。第三，依法依规履行选举程序，召开全乡镇党员大会或者党员代表大会，投票“直接选举”产生乡镇党委组成人员。

　　(四)从民主选举到民主治理

　　基层民主的发展不仅包括选举民主的文本制度与具体实践的探索，也包括民主监督、民主决策和民主管理的发展，可以将其界定为民主治理。在探索中国基层选举民主的过程中，基层民主治理也尝试了许多方式。在广大农村的村委会选举改革以来，村民还创设各种民主参与的制度，来加强对村干部的监督。在许多城市，业主委员会的崛起弥补了社区居委会的职能空白，进一步拓展了城市基层群众自治的空间。在乡镇层面，民主恳谈被视为与选举无关的基层民主形态，而更多地涉及普通村民对乡村事务的民主决策、民主管理与民主监督。而在中国部分城市，还进行了改革和完善基层人大运行机制的探索。党的十八大以来，党中央积极倡导协商民主，高度重视人民群众的“获得感”，很多地方政府在财政能力逐步提高的基础上，不断增加民生福利，以广泛协商的基层民主方式，推出一系列“百姓点菜、政府买单”的民生微实事服务类创新项目。

　　中国基层民主发展的动力与困境

　　与二三十年前中国基层民主的热烈讨论相比，当前基层民主的发展也陷入了成长的困境。为此，党开始更多地从中国传统政治文化来诠释和论证中国的政治文明模式，强调党对一切工作的领导，党必须代表、平衡并不断满足人民群众对美好生活的需要。民主政治的发展也逐渐由关注量化民意测评和改进基层选举制度，转而向重新定义“中国特色民主”和强调治理绩效转向。

　　(一)官方与民间推动下的基层民主发展

　　中国基层民主的发展曾得益于官方与民主的双重动力。从民间社会来看，普通公民参与基层民主选举与治理的动力，首先来自改革开放以来公民权利意识的觉醒，这一意识又被市场化进程不断强化。其次，现代政治文化的传播不断提高了公民的政治参与意识。此外，市场经济的发展也是基层民主发展的重要动力。

　　(二)中国基层民主发展的困境与阻力

　　其一，有着西式民主特征的基层竞选不适合中国国情，特别是其与巩固、加强党对基层社会的领导有着本质冲突，与中国政治语境中的“人民民主”“民主集中制”，无论是语义内涵，还是体制机制，均不匹配。其二，由于苏联、东欧国家以及我国台湾地区的竞选式民主引发的政党轮替、经济衰退或政局不稳，也让中国政界和学界，以及民间社会对中国能否发展选举民主疑虑重重。其三，一些地方官员对发展基层民主缺乏信心和动力。其四，基层选举民主探索的绩效不彰。其五，建构型民主与内生型民主之间的矛盾。概而言之，中国基层民主的发展困境就在于：一方面，人们也许给予民主政治过高的期望值，而在现实中一旦发现选举民主并不是包治百病的“灵丹妙药”，就容易悲观失望。另一方面，中国民主政治发展的社会基础还比较薄弱，全社会的法治意识和法律权威普遍不强，市场经济基础上的公民自组织社会建设远不成熟。

　　中国基层民主发展的简要评估

　　基层民主的发展是中国改革开放以来政治改革的主要领域，其制度演化的显性轨迹，表现为从农村到城市、从基层社会到基层政权、从执政党外到执政党内，以及从民主选举到民主治理的多维变化。如果说宏观的中国民主制度的进展，主要体现在官方各种文本制度和政治性宣示中对民主价值的认同，那么基层民主的实践则具体表现了普通群众政治参与的实际规模和发展程度。而随着中国综合国力的迅速提升，中国决策层更增强了争夺对“民主”话语的意识形态诠释权和定义权的自信心。

　　(一)发展基层民主是党巩固执政基础的重要战略选项

　　最高决策层曾将发展基层民主作为中国特色社会主义民主政治的基础工程，在保证党执政合法性主要建立在治国理政有效性基础之上的同时，也在不断探索和改革中国基层的选举制度，以期巩固和提高党执政的量化民意基础和程序合法性，不断地满足广大民众日益增长的参与诉求和期待。而随着改革开放取得巨大成功，市场经济体制在推动国家经济实力迅速增长的同时，也导致社会利益的高度分化，不同利益群体就会自觉不自觉地要在政治上表达诉求，寻求代表。不断地探索中国基层民主的发展，争夺关于民主政治的意识形态话语权，是党巩固执政基础的战略选项。

　　(二)中国基层民主发展的基本特征和重大变化

　　40年来中国基层民主发展的基本特征大致有如下几个方面：第一，对广大人民群众而言，基层民主是中国民主政治发展最广泛、最基础性的实践。第二，就基层民主的大量实践探索而言，选举民主的改革曾经是主流，并有某种误将“选举”简单等同于“民主”的倾向。第三，对党和国家决策层而言，基层民主是反复探索在共产党领导下发展民主政治可能路径的实验室、试验田。第四，随着改革开放以来中国经济社会的迅速发展与西方传统发达国家的比较优势发生重大逆转的条件下，中国的政界和学界正在“不断增强意识形态领域主导权和话语权”，尝试对“中国特色民主”的重新定义中，弱化选举民主对基层治理的价值，强化基层治理中协商民主的意义。

　　40年中国基层民主发展重大变化大致有如下若干方面：第一，从曾经高度重视量化民意，强调在“人民公认”的基础上，增强党执政的程序合法性，反复探索基层民主选举的改革举措，来提高党的执政能力，以期巩固党执政的量化民意基础，到党的十八大以来，不断强调要坚持和加强“党对一切工作的领导”，明确推进民主政治，包括发展基层民主，都是实现党的领导的重要方式。第二，从曾经强调党的基层组织和各级党委要坚持“少数服从多数”的民主原则，推进党和国家政治生活民主化，乃至整个社会生活民主化，到党的十八大以来反复强调“必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导”。第三，从曾经把发展基层民主既视为调动广大群众现代化建设积极性的重要方式，也视为人民基本政治权利的重要保障，到党的十八大以来反复强调要实现国家治理体系和治理能力现代化，基层民主是国家治理体系的重要组成部分。

　　(三)中国基层民主发展的未来趋势

　　随着党的十九大的召开，党中央明确判断“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这就决定了在未来“坚持和加强党的全面领导”的大背景下，中国基层民主政治的发展必须以“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”为原则，以“巩固基层政权”为前提，来“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。在可以预见的将来相当长时期，基层民主将以中国特色的“协商民主”为主要形式，以“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”为实质内涵，以更公平惠及全体人民的基本民生福利保障为基本目标，以此来“打造共建共治共享的社会治理格局”。